摘要：城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應現代化城市社會(huì )生活的地區作必要的、有計劃的改建活動(dòng)。城市更新不是簡(jiǎn)單的拆建，其核心是產(chǎn)業(yè)結構的升級與城市的發(fā)展進(jìn)化。目前城市更新的內涵其實(shí)已經(jīng)擴展到城市結構、功能體系及產(chǎn)業(yè)結構的更新和升級等多方面的內容。
從棚戶(hù)區改造到老舊小區改造，再到提出實(shí)施城市更新，中央層面已經(jīng)將城市更新提升到了遠期戰略規劃的地位。2023年，城市更新有望成為未來(lái)城市建設的重要抓手，其內涵也將得到極大的延伸和擴展。
根據改造程度的不同，城市更新項目分為全面重建，部分改造與綜合整治三種類(lèi)型。
1、全面重建類(lèi)項目改造力度最強、審批最嚴格，商業(yè)化流程較為完善。
2、部分改造類(lèi)項目改造力度居中、一般需由市級城市更新管理部門(mén)審批。
3、綜合整治類(lèi)項目改造力度最弱、審批條件最寬松，城鎮老舊小區改造可視為整治類(lèi)城市更新的一種，盈利能力較差。
部分改造與全面重建類(lèi)更新項目，是房企參與城市更新的主要模式，盈利能力較強，商業(yè)銀行參與度較高。
part1 城市更新定義
“城市更新”這一概念最早是由深圳市提出。
2009年廣東省政府與國土資源部共建集約節約用地試點(diǎn)示范省，全面啟動(dòng)了“三舊”改造工作，當年10月深圳市人民政府頒布了《深圳市城市更新辦法》，提出“城市更新”是指由符合辦法規定的主體對特定城市建成區（包括舊工業(yè)區、舊商業(yè)區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）內具有以下情形之一的區域，根據城市規劃和本辦法規定程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動(dòng)：
（一）城市的基礎設施、公共服務(wù)設施亟需完善；
（二）環(huán)境惡劣或者存在重大安全隱患；
（三）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展要求，影響城市規劃實(shí)施；
（四）依法或者經(jīng)市政府批準應當進(jìn)行城市更新的其他情形。
隨著(zhù)各地區城市更新政策的完善，對城市更新定義不盡相同，但總體來(lái)看，城市更新是指將城市中已經(jīng)不適應現代化城市社會(huì )生活的地區作必要的、有計劃的改建活動(dòng)。城市更新不是簡(jiǎn)單的拆建，其核心是產(chǎn)業(yè)結構的升級與城市的發(fā)展進(jìn)化。狹義上，可以將我國的城市更新稱(chēng)為“三舊”（舊城、舊村、舊廠(chǎng)）改造。但就廣義而言，城市更新的內涵其實(shí)已經(jīng)擴展到城市結構、功能體系及產(chǎn)業(yè)結構的更新和升級等多方面的內容，我國的棚戶(hù)區改造、老舊小區改造和“三舊”改造等廣義上都屬于城市更新的范疇。
part2 總體政策要求
一、全國層面
從棚戶(hù)區改造到老舊小區改造，再到提出實(shí)施城市更新，中央層面對于城市更新的認識與推動(dòng)正在不斷深入。
近些年來(lái)，為了推進(jìn)城市更新行業(yè)的發(fā)展，我國陸續發(fā)布了相關(guān)政策，比如2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于構建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見(jiàn)》老城區要結合城市更新行動(dòng)，鼓勵運用市場(chǎng)機制盤(pán)活存量低效用地，增加開(kāi)敞式健身設施。
二、地方層面
為了響應國家號召，各個(gè)省市積極推動(dòng)城市更新行業(yè)的發(fā)展，例如江蘇省發(fā)布的《省政府關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的實(shí)施意見(jiàn)》開(kāi)展城市體檢評估，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)微改造、微更新，加快城市生態(tài)修復、空間修補、功能完善，提升城市空間品質(zhì)與發(fā)展活力。
part3 重點(diǎn)政策解讀
一、《2022年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》發(fā)布
2022年3月10日，《2022年新型城鎮化建設和城鄉融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《任務(wù)》）對外發(fā)布，要求提高農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量、持續優(yōu)化城鎮化空間布局和形態(tài)，加快推進(jìn)新型城市建設、提升城市治理水平，促進(jìn)城鄉融合發(fā)展?！度蝿?wù)》從提高農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量、持續優(yōu)化城鎮化空間布局和形態(tài)等方面提出了28項重點(diǎn)任務(wù)。
在提高農業(yè)轉移人口市民化質(zhì)量方面：
一要持續深化戶(hù)籍制度改革，各類(lèi)城市要根據資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)際需求，暢通在本地穩定就業(yè)生活的農業(yè)轉移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)渠道。
二要推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)均等化，積極擴大公辦學(xué)位資源，以流入地政府為主、公辦學(xué)校為主，保障農民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，落實(shí)以居住證為主要依據的隨遷子女入學(xué)政策，優(yōu)先將隨遷子女占比較高的民辦義務(wù)教育學(xué)校納入政府購買(mǎi)學(xué)位范圍。
三要加強農民工就業(yè)服務(wù)和技能培訓，穩定和擴大農民工就業(yè)崗位，拓寬靈活就業(yè)渠道，規范平臺企業(yè)用工，建設一批規范化零工市場(chǎng)。四要健全配套政策體系，加大中央財政農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金支持力度，進(jìn)一步發(fā)揮中央財政市民化獎勵資金激勵作用。
在持續優(yōu)化城鎮化空間格局方面：
一要健全城市群一體化發(fā)展機制，積極推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，有序推進(jìn)粵港澳大灣區建設，提升長(cháng)三角一體化發(fā)展水平。
二要培育發(fā)展現代化都市圈。健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協(xié)同的都市圈同城化推進(jìn)機制。
三要促進(jìn)超大特大城市優(yōu)化發(fā)展。疏解非核心功能，提高健康宜居安全水平。
四要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設。支持一批具有良好區位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城發(fā)展。
五要完善邊境地區城鎮功能。推動(dòng)邊境城市加快發(fā)展，支持丹東、黑河、防城港等東北地區和西南地區邊境地級市吸引集聚人口。
六要促進(jìn)特色小鎮規范健康發(fā)展。推動(dòng)落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)特色小鎮規范健康發(fā)展意見(jiàn)的通知》及《關(guān)于印發(fā)全國特色小鎮規范健康發(fā)展導則的通知》。
在加快推進(jìn)新型城市建設方面：
一要有序推進(jìn)城市更新。加快改造城鎮老舊小區，推進(jìn)水電路氣信等配套設施建設及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修，有條件的加裝電梯，力爭改善840萬(wàn)戶(hù)居民基本居住條件。
二要加強住房供應保障。以人口凈流入的大城市為重點(diǎn)，擴大保障性租賃住房供給，著(zhù)力解決符合條件的新市民、青年人等群體住房困難問(wèn)題。
三要健全便民服務(wù)設施。探索社區綜合服務(wù)設施“一點(diǎn)多用”，統籌設立托育服務(wù)設施、養老服務(wù)站、家政服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、體育健身設施、微型消防站、維修點(diǎn)、食堂、公共閱讀空間，補齊養老服務(wù)設施短板，建設智能快件箱（信報箱）。
四要開(kāi)展燃氣管道等老化更新改造。重點(diǎn)改造材質(zhì)落后、使用年限較長(cháng)、運行環(huán)境存在安全隱患、不符合相關(guān)標準規范規定的燃氣、供水、排水、供熱等老化管道及設施。
五要健全防洪排澇設施。統籌防洪與排澇，整體提升城市洪澇災害防御能力。
六要增強抵御沖擊能力。系統排查災害風(fēng)險隱患，健全災害監測體系，提高預警預報水平，建立健全災害預警與應急響應聯(lián)動(dòng)機制。
七要提升智慧化水平。完善國土空間基礎信息平臺，構建全國國土空間規劃“一張圖”。
八要推進(jìn)綠色低碳發(fā)展。健全危險廢棄物和醫療廢棄物集中處理設施、大宗固體廢棄物綜合利用體系，積極穩妥推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作。
九要加強歷史文化保護傳承。保護歷史文化名城名鎮和歷史文化街區、歷史建筑、歷史地段，保留歷史肌理、空間尺度、景觀(guān)環(huán)境。加強革命文物、紅色遺址、文化遺產(chǎn)保護，推進(jìn)大遺址、石窟寺、重點(diǎn)文物古跡等保護利用，統籌做好整體保護、研究傳承、展示利用。
解讀：該政策在加快推進(jìn)新型城市建設中重點(diǎn)提及有序推進(jìn)城市更新。城市更新是新型城鎮化高質(zhì)量發(fā)展的必然階段。以人為核心的新型城鎮化，需要通過(guò)良好的基礎設施來(lái)吸引人才和承載人口，而加快推進(jìn)城市更新和基礎設施建設是新型城鎮化的建設中重要的推進(jìn)力量。我國城鎮內許多建造時(shí)間較早的居民區普遍存在設施陳舊，居住環(huán)境較差等問(wèn)題，升級改造需求迫切。
二、《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作的指導意見(jiàn)》
2020年7月20日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作的指導意見(jiàn)》，要求按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面推進(jìn)城鎮老舊小區改造工作，滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要，推動(dòng)惠民生擴內需，推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設方式轉型，促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。
《意見(jiàn)》提出，2020年新開(kāi)工改造城鎮老舊小區3.9萬(wàn)個(gè)，涉及居民近700萬(wàn)戶(hù)；到2022年，基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制；到“十四五”期末，結合各地實(shí)際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮老舊小區改造任務(wù)。
《意見(jiàn)》要求，建立改造資金政府與居民、社會(huì )力量合理共擔機制。按照誰(shuí)受益、誰(shuí)出資原則，積極推動(dòng)居民出資參與改造，可通過(guò)直接出資、使用（補建、續籌）住宅專(zhuān)項維修資金、讓渡小區公共收益等方式落實(shí)。加大政府支持力度，將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程，中央給予資金補助。支持各地通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項債券籌措改造資金。支持城鎮老舊小區改造規?；瘜?shí)施運營(yíng)主體采取市場(chǎng)化方式，運用公司信用類(lèi)債券、項目收益票據等進(jìn)行債券融資，但不得承擔政府融資職能，杜絕新增地方隱性債務(wù)。商業(yè)銀行依法合規對實(shí)施城鎮老舊小區改造的企業(yè)和項目提供信貸支持。通過(guò)政府采購、新增設施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權益等方式，吸引各類(lèi)專(zhuān)業(yè)機構等社會(huì )力量，投資參與各類(lèi)需改造設施的設計、改造、運營(yíng)。落實(shí)稅費減免政策。
《意見(jiàn)》要求，精簡(jiǎn)城鎮老舊小區改造工程審批事項和環(huán)節，構建快速審批流程，積極推行網(wǎng)上審批，提高項目審批效率。
解讀：城市更新，從我國微觀(guān)層面上看主要是老舊小區改造，包括城中村、老舊街區等，通過(guò)完善基礎設施和公共服務(wù)配套，提升居民生活質(zhì)量水平。城鎮老舊小區改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴內需、推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設方式轉型具有十分重要的意義。隨著(zhù)我國關(guān)于老舊小區改造的方案越來(lái)越細化，社會(huì )資本參與積極度將逐步提升。
三、十三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城市居住社區建設補短板行動(dòng)的意見(jiàn)》
2020年8月26日，住建部、教育部、工信部等十三部門(mén)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城市居住社區建設補短板行動(dòng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》提出，到2025年，基本補齊既有居住社區設施短板，新建居住社區同步配建各類(lèi)設施，城市居住社區環(huán)境明顯改善，共建共治共享機制不斷健全，全國地級及以上城市完整居住社區覆蓋率顯著(zhù)提升。
《意見(jiàn)》明確五大重點(diǎn)任務(wù)：
一是合理確定居住社區規模。以居民步行5-10分鐘到達幼兒園、老年服務(wù)站等社區基本公共服務(wù)設施為原則，以城市道路網(wǎng)、自然地形地貌和現狀居住小區等為基礎，與社區居民委員會(huì )管理和服務(wù)范圍相對接，因地制宜合理確定居住社區規模。
二是落實(shí)完整居住社區建設標準。按照《完整居住社區建設標準（試行）》，結合地方實(shí)際，細化完善居住社區基本公共服務(wù)設施、便民商業(yè)服務(wù)設施、市政配套基礎設施和公共活動(dòng)空間建設內容和形式，作為開(kāi)展居住社區建設補短板行動(dòng)的主要依據。
三是因地制宜補齊既有居住社區建設短板。結合城鎮老舊小區改造等城市更新改造工作，通過(guò)補建、購置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補齊既有居住社區建設短板。優(yōu)先實(shí)施排水防澇設施建設、雨污水管網(wǎng)混錯接改造。
四是確保新建住宅項目同步配建設施。新建住宅項目要按照完整居住社區建設標準，將基本公共服務(wù)、便民商業(yè)服務(wù)等設施和公共活動(dòng)空間建設作為開(kāi)發(fā)建設配套要求，明確規模、產(chǎn)權和移交等規定，確保與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收和同步交付，并按照有關(guān)規定和合同約定做好產(chǎn)權移交。
五是健全共建共治共享機制。按照基層黨組織領(lǐng)導下的多方參與治理要求，推動(dòng)建立“黨委領(lǐng)導、政府組織、業(yè)主參與、企業(yè)服務(wù)”的居住社區管理機制。
解讀：該政策旨在補齊城鎮老舊小區改造等城市更新改造工作中的短板。不同于棚改的“拆舊建新”，老舊小區改造項目在推進(jìn)的過(guò)程中難度較大，存在諸多風(fēng)險。該政策因地制宜對老舊小區改造范圍、內容，以及項目組織管理、資源整合、投融資模式等方面提出了工作指引，具有重要意義。
四、十四五規劃中的城市更新內容
2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。政策原文如下：
“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展。
強化歷史文化保護、塑造城市風(fēng)貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風(fēng)險防控。
堅持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，租購并舉、因城施策，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩健康發(fā)展。有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長(cháng)租房政策，擴大保障性租賃住房供給。
深化戶(hù)籍制度改革，完善財政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業(yè)轉移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務(wù)保障，加快農業(yè)轉移人口市民化。
優(yōu)化行政區劃設置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設現代化都市圈。推進(jìn)成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮化建設。
解讀：十四五規劃中關(guān)于城市更新的內容皆為未來(lái)五年重點(diǎn)布局領(lǐng)域，主要有：城市生態(tài)修復、城鎮老舊小區改造、建設海綿城市、改善住房供給等。未來(lái)我國城市更新在新型基建與傳統基建均存在較大發(fā)力空間，同時(shí)強調改善大城市住房問(wèn)題，一二線(xiàn)城市住房政策或有進(jìn)一步收緊?！?/span>
part4 城市更新行動(dòng)意義
一、促進(jìn)城市健康可持續發(fā)展
專(zhuān)家表示，實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。過(guò)去5年，我國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%，已經(jīng)步入城鎮化較快發(fā)展的中后期，正在轉向全面提升質(zhì)量的新階段。
2022年，我國實(shí)施城市燃氣、供水、排水、供熱等管道老化更新改造，開(kāi)工項目1.69萬(wàn)個(gè)、完成投資近千億元。2019年至2022年，全國累計新開(kāi)工改造城鎮老舊小區16.7萬(wàn)個(gè)，惠及居民2900多萬(wàn)戶(hù)，完成投資6600多億元。
通過(guò)城市更新的手段來(lái)完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土地、能源、資源的節約集約利用，從而促進(jìn)城市健康可持續發(fā)展已經(jīng)成為未來(lái)城市進(jìn)一步發(fā)展的必要抓手。
二、助力產(chǎn)業(yè)結構升級
從國際經(jīng)驗來(lái)看，產(chǎn)業(yè)的變遷往往伴隨著(zhù)城市的興衰。以城市更新為引領(lǐng)，推動(dòng)以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)向現代服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)升級，是城市持續進(jìn)化發(fā)展的關(guān)鍵。
在產(chǎn)業(yè)結構由工業(yè)向現代服務(wù)業(yè)轉型的背景下，城市更新將迎來(lái)新的發(fā)展動(dòng)力。從國內城市的發(fā)展來(lái)看，還普遍存在用地粗放低效，大量的工業(yè)用地閑置，建設用地單位產(chǎn)出較低的問(wèn)題，通過(guò)城市更新助力產(chǎn)業(yè)升級，提升土地使用效率是城市進(jìn)化的必然。通過(guò)城市更新來(lái)改造存量的工商業(yè)用地，提升土地產(chǎn)出，順應城市現代服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，將成為上海、廣州等我國主要大城市發(fā)展進(jìn)化的必由之路。
三、更新盤(pán)活存量土地
2017年發(fā)布的《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》提出了國土開(kāi)發(fā)強度的約束性指標，到2020年我國國土開(kāi)發(fā)強度不超過(guò)4.24%，到2030年不超過(guò)4.62%，截至2015年末，該數字為4.02%。
如果以我國陸地國土960萬(wàn)平方千米作為基礎進(jìn)行估算，2016-2030年我國建設用地年均凈增量的空間為4830平方千米，而2009-2018年我國年均國有建設用地供應面積就有5706平方千米?？紤]到還有集體性質(zhì)的建設用地供應，在國土開(kāi)發(fā)強度作為約束性指標被框定的情況下，要維持足夠的建設用地供應量，存量土地的再開(kāi)發(fā)將成為必然的選擇。盤(pán)活存量、提升土地利用效率是城市下一步發(fā)展的主方向，而城市更新對城市產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展、城市形象與活力進(jìn)一步提升具有重要的意義。
四、改善住房供給
由于過(guò)去經(jīng)濟條件有限，設計和施工標準較低，建筑材料質(zhì)量較差，存在著(zhù)大量老式結構的房屋。這類(lèi)低標準的老式房屋，實(shí)際使用年限是難以達到現今住宅50年的設計使用標準的，并且其空間設計、硬件設施等也難以滿(mǎn)足現代人的居住需求。大城市住房供應緊缺且存量住房品質(zhì)不高，存量住房的改善需求十分巨大，這有望為城市更新帶來(lái)巨大的發(fā)展空間。
part5 政策發(fā)展趨勢
在相繼推動(dòng)了棚改、老舊小區改造等城市建設存量提質(zhì)的政策之后，中央層面已經(jīng)將城市更新提升到了遠期戰略規劃的地位，2023年，城市更新有望成為未來(lái)城市建設的重要抓手，其內涵也將得到極大的延伸和擴展：
綜合治理和拆除重建并舉。進(jìn)一步完善綜合整治相關(guān)政策，允許局部拆建，降低合法比例，多措并舉，鼓勵市場(chǎng)主體等多方主體參與綜合整治。增加輔助性公用設施、部分現狀功能改變，綜合運用加改擴建等方式消除重大安全隱患和完善公共基礎設施。
優(yōu)先安排地下空間充分利用。隨著(zhù)經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的全面推進(jìn)，地下空間充分利用及大型基礎設施地下化是大勢所趨。由于城市土地資源嚴重不足，通過(guò)地下空間開(kāi)發(fā)利用“向下要地”成為趨勢。
純物質(zhì)形體規劃研究轉向社會(huì )、人文、經(jīng)濟和物質(zhì)環(huán)境、區域、公共政策研究相結合。未來(lái)城市更新政策更加強調更新規劃的過(guò)程和規劃的連續性，強調城市的繼承和保護。更新已經(jīng)從單一的建筑和街區的物質(zhì)改造重建發(fā)展到了經(jīng)濟、社會(huì )、文化和城市品質(zhì)提升的一體化階段，任何的城市更新項目都要有益于功能和品質(zhì)的提升；同時(shí)要保護弘揚中華優(yōu)秀傳統文化，延續城市歷史文脈，保護好前人留下的文化遺產(chǎn)。
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